重磅！自然資源部下發(fā)海砂開采、運(yùn)輸、用砂指南！
近年來，我國砂石骨料行業(yè)轉(zhuǎn)型加速，在新舊動能轉(zhuǎn)換期，多地砂石短缺現(xiàn)象較為嚴(yán)峻。砂石高價、短缺誘發(fā)以盜采“海峽砂”為代表的非法開采海砂現(xiàn)象時有發(fā)生，這些盜采的海砂往往不經(jīng)嚴(yán)格處理、檢測就流入建筑市場，“海水洗海砂”的現(xiàn)象屢見不鮮。海砂由于含有氯離子，會對鋼筋混凝土構(gòu)件造成嚴(yán)重危害，危及建筑工程安全，因此，嚴(yán)格規(guī)范海砂開采、加工、運(yùn)輸、使用等環(huán)節(jié)尤為重要。 日前，自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》旨在切實解決海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”出讓中不銜接、不便民的問題，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后職能重構(gòu)的要求，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快“放管服”改革部署，充分發(fā)揮市場在自然資源配置中的決定性作用，精簡、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程。 《通知》要求，加強(qiáng)海砂開采事中事后監(jiān)管。建立以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。對于違反法律法規(guī)、不按照合同約定的范圍、規(guī)模、工藝、用途等開采海砂的，會同執(zhí)法部門按照法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅查處。 《通知》的發(fā)布，并不是“大開”海砂開采的口子，而是在于嚴(yán)格規(guī)范！近期，自然資源部支持廣東、廣西等沿海省份對海砂開采進(jìn)行的“將采礦權(quán)和海域使用權(quán)招拍掛合并進(jìn)行”試點(diǎn)改革，其項目開采的海砂多用于指定填海項目。 據(jù)了解，近年來，海砂出讓領(lǐng)域違紀(jì)案件頻發(fā)，各級自然資源主管部門要按照廉政建設(shè)的有關(guān)要求，規(guī)范權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對海砂出讓各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，嚴(yán)防腐敗。在很大程度上，海砂開采、加工、運(yùn)輸、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的問題，遠(yuǎn)大于海砂材料本身的氯離子問題！ 值得注意的是，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《通知》文件時表示，合法采砂的程序成本過高也在一定程度上導(dǎo)致違法盜采海砂行為屢禁不止——那么，該說法是不是也“適合”解釋當(dāng)前河道非法采砂的亂象？ 自然資源部關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知 沿海各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，山東省、上海市、廣西壯族自治區(qū)海洋局： 為切實解決海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”出讓中不銜接、不便民的問題，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后職能重構(gòu)的要求，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快放管服務(wù)改革部署，充分發(fā)揮市場在自然資源配置中的決定性作用，現(xiàn)就精簡、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程，通知如下： 一、全面實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招標(biāo)拍賣掛牌（以下簡稱“招拍掛”）出讓制度。自然資源部委托沿海省級自然資源主管部門組織實施海砂采礦權(quán)招拍掛出讓，由沿海省級自然資源主管部門將海砂采礦權(quán)與省級政府法定權(quán)限內(nèi)的海域使用權(quán)出讓納入同一招拍掛方案并組織實施。海砂開采采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)確定同一位置和同一期限。期限一般不超過3年。 二、嚴(yán)格執(zhí)行“凈礦出讓”制度。沿海省級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，依據(jù)國土空間規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃等，遵循合理開發(fā)、集約節(jié)約利用資源的原則，統(tǒng)籌兼顧市場需求，制定海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)招拍掛方案。海砂采礦權(quán)由部委托行使的，其招拍掛方案應(yīng)當(dāng)取得自然資源部同意。海域使用論證、開發(fā)利用方案等法定要件的編制以及評審工作，由沿海省級自然資源主管部門統(tǒng)一組織實施；環(huán)境影響評價等其他要件以及評審工作等，由沿海省級自然資源主管部門商有關(guān)部門組織實施；上述事項及其結(jié)論應(yīng)當(dāng)一并納入“兩權(quán)”招拍掛出讓方案，不得要求競買人另行開展工作?！皟蓹?quán)”出讓底價應(yīng)當(dāng)分別測算并形成總出讓底價，成交時產(chǎn)生的溢價部分原則上按“兩權(quán)”在總出讓底價中所占的比例分別計入海域使用金和采礦權(quán)出讓收益，國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。 三、“兩權(quán)”招拍掛出讓應(yīng)當(dāng)委托政府公共資源交易平臺進(jìn)行。沿海省級自然資源主管部門進(jìn)行“兩權(quán)”招拍掛出讓，遵循公開、公平、公正和誠實守信原則，公布海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)的具體情況和相關(guān)要求，依法設(shè)置競買者條件，并對競買者進(jìn)行必要的風(fēng)險和誠信提示。海砂采礦權(quán)、海域使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)納入同一出讓合同，擬訂立的海砂采礦權(quán)、海域使用權(quán)出讓合同文本應(yīng)當(dāng)一并公示。 四、競得者到省級自然資源主管部門辦理“兩權(quán)“登記。確定競得者后，沿海省級自然資源主管部門按規(guī)定與競得人簽訂海砂采礦權(quán)、海域使用權(quán)出讓合同。合同生效后，督促競得人在約定期限內(nèi)繳納采礦權(quán)出讓收益和海域使用金，并移交開發(fā)利用方案、海域使用論證等材料。競得人持合同向所在地省級自然資源管理部門領(lǐng)取采礦許可證和海域使用證。 五、加強(qiáng)海砂開采事中事后監(jiān)管。建立以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。對于違反法律法規(guī)、不按照合同約定的范圍、規(guī)模、工藝、用途等開采海砂的，會同執(zhí)法部門按照法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅查處。 以下是中國自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀： 《自然資源部關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》解讀 日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》（以下簡稱《通知》）。部法規(guī)司負(fù)責(zé)人指出，這一舉措，旨在切實解決海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”出讓中不銜接、不便民的問題，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后職能重構(gòu)的要求，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快“放管服”改革部署，充分發(fā)揮市場在自然資源配置中的決定性作用，精簡、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程。 就這項具體改革的背景、做法和貫徹要求，該負(fù)責(zé)人一一作了介紹。 出讓程序重復(fù)、內(nèi)容不銜接，辦事程序繁瑣 改革開放以來，隨著我國沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海砂作為填海造地工程的主要填料以及一些建筑的原材料，市場需求較大，使用價值越來越高。近年來，為公平、公開、公正配置海砂資源，深化“放管服”改革，原國土資源部、原國家海洋局分別印發(fā)了《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)海砂開采管理的通知》《國家海洋局關(guān)于全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權(quán)的通知》，要求在全國范圍內(nèi)以拍賣掛牌等市場化方式出讓海砂開采采礦權(quán)和海域使用權(quán)。這在一定程度上加快了海砂開采的市場化進(jìn)程，但是從近年執(zhí)行情況來看，也存在一些問題，主要反映在： 一是出讓程序重復(fù)。海砂開采需要同時取得海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)兩種自然資源的權(quán)利(以下簡稱“兩權(quán)”)，在機(jī)構(gòu)改革前分屬國土、海洋兩個機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的事項，按照前述規(guī)定分別組織“招拍掛”出讓。但由于海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)在法理上互相依存，空間上完全重合，“兩權(quán)”只能由同一個受讓人取得并行使，因此分別“招拍掛”存在不合理的重復(fù)程序。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，將礦產(chǎn)和海域的出讓劃歸一個部門行使，實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，因此現(xiàn)行分割的“兩權(quán)”出讓程序顯然不符合改革精神和實踐需求，必須進(jìn)行重新設(shè)計。 二是辦事程序繁瑣。海砂屬于海洋礦產(chǎn)資源，按照《礦產(chǎn)資源法》，其出讓應(yīng)當(dāng)屬于自然資源部事權(quán)，雖然原國土 資源部的文件已將采礦權(quán)“招拍掛”委托省級自然資源主管部門實施，但是由于采礦權(quán)發(fā)證機(jī)關(guān)依然是部本級，競得人仍要到自然資源部申請辦證。而同時海域使用權(quán)申請登記已經(jīng)實施屬地化管理，這就導(dǎo)致海砂開采需要在多級、多個部門之間多次審批辦證，增加了市場主體不必要的負(fù)擔(dān)和成本。 三是出讓內(nèi)容不銜接。由于“兩權(quán)”出讓分別按照原國土資源部、原海洋局文件的規(guī)定執(zhí)行，內(nèi)容上也存在不銜接的內(nèi)容。例如，海砂開采海域使用權(quán)最高年限規(guī)定為3年，采礦權(quán)卻規(guī)定為2年，因而即使取得2年以上的海域使用權(quán)也不可能同步取得相應(yīng)時限的采礦權(quán)。類似問題在礦產(chǎn)、海域兩個領(lǐng)域互相掣肘，嚴(yán)重影響政府的公信力。 “現(xiàn)行的‘兩權(quán)’出讓制度嚴(yán)重制約了海砂開采的市場化配置效率，增加了市場主體不必要的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，另一方面，合法采砂的程序成本過高也在一定程度上導(dǎo)致違法盜采海砂行為屢禁不止。”該負(fù)責(zé)人表示。 在這種背景下，自然資源部支持廣東、廣西等沿海省份對海砂開采進(jìn)行了一系列試點(diǎn)改革，其中重要的改革舉措，就是將采礦權(quán)和海域使用權(quán)招拍掛合并進(jìn)行，從地方試點(diǎn)的經(jīng)驗來看，這一做法能夠較好解決“兩權(quán)”出讓程序中存在的不科學(xué)、不銜接的問題，符合黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神和“放管服”要求。 因此，在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，自然資源部經(jīng)過謹(jǐn)慎研究，決定通過委托的形式向全部沿海省份下放海砂開采“招拍掛”權(quán)限，并對“兩權(quán)”出讓程序進(jìn)行整合和優(yōu)化。據(jù)此，印發(fā)了《自然資源部關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》，提出具體的工作要求。 “兩權(quán)”納入同一招拍掛方案，競得人只需簽一個合同 該負(fù)責(zé)人表示，海砂開采市場化出讓制度改革的核心內(nèi)容是將自然資源部權(quán)限內(nèi)的采礦權(quán)出讓委托省級自然資源主管部門實施，由省級自然資源主管部門將海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”納入一個招拍掛方案并實行“凈礦出讓”，成交后省級自然資源主管部門與競得人合并簽訂“兩權(quán)”出讓合同，并辦理采礦許可證和不動產(chǎn)登記。本次改革的主要做法包括： 一是合并出讓。明確自然資源部將海砂采礦權(quán)招拍掛出讓工作委托省級自然資源主管部門具體實施，由省級自然資源主管部門將采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”納入同一招拍掛方案一并實施。競得人可通過一次招拍掛同時取得采礦權(quán)和海域使用權(quán)兩項權(quán)利。 二是優(yōu)化程序。實施“凈礦出讓”制度，海域使用論證、開發(fā)利用方案等法定要件的編制、評審工作，由省級自然資源主管部門統(tǒng)一組織實施，統(tǒng)一納入“招拍掛”方案，不再由市場主體自行組織開展，減輕其程序負(fù)擔(dān)。 三是高效便民?！皟蓹?quán)”出讓招拍掛成交后，省級自然資源主管部門與競得人只簽訂一個合同，包括海域使用權(quán)、海砂采礦權(quán)“兩權(quán)”出讓的內(nèi)容。繳納有關(guān)費(fèi)用后，采礦許可證領(lǐng)取、海域使用權(quán)登記均由省級自然資源主管部門辦理。 “上述改革措施體現(xiàn)了自然資源部堅決貫徹‘放管服’改革的決心，也以具體的改革措施將國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的‘化學(xué)反應(yīng)’轉(zhuǎn)化為制度紅利?！痹撠?fù)責(zé)人說。 抓好落實、強(qiáng)化監(jiān)管、預(yù)防腐敗 該負(fù)責(zé)人表示，《通知》下發(fā)后，政策落實是關(guān)鍵，各地要貫徹“兩權(quán)合一”出讓的改革要求。 一是抓好《通知》的貫徹落實。沿海省級自然資源主管部門要按照《通知》提出的總體思路和基本原則，結(jié)合本地 具體情況制定本轄區(qū)內(nèi)海砂開采市場化出讓的具體辦法，不得擅自設(shè)置程序增加市場主體負(fù)擔(dān)，確保改革措施落地生效。自然資源督察機(jī)構(gòu)將對“兩權(quán)合一”實施情況進(jìn)行督察。 二是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。建立以“雙隨機(jī)、一公開”為 基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。對于違反法律法規(guī)、不按照合同約定的范圍、規(guī)模、 工藝、用途等開采海砂的，地方各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同執(zhí)法部門依法嚴(yán)肅查處。 三是堅決預(yù)防腐敗。近年來，海砂出讓領(lǐng)域違紀(jì)案件頻發(fā)，各級自然資源主管部門要按照廉政建設(shè)的有關(guān)要求，規(guī)范權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對海砂出讓各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，嚴(yán)防腐敗。 近年來，多地區(qū)發(fā)布了嚴(yán)禁海砂使用的相關(guān)政策。其中： 山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、公安廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳等10部門聯(lián)合印發(fā)通知，加強(qiáng)海砂開采運(yùn)輸銷售使用管理工作，嚴(yán)禁海砂用于預(yù)應(yīng)力混凝土、鋼纖維混凝土以及有特殊要求的鋼筋混凝土中。 使用上，《通知》要求混凝土用海砂水溶性氯離子含量不得大于0.03%，預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿、水泥制品等出廠時應(yīng)當(dāng)向施工單位提供氯離子檢測合格證明。建設(shè)、設(shè)計、施工等單位應(yīng)當(dāng)在設(shè)計文件和工程量清單中明確用砂技術(shù)指標(biāo)，嚴(yán)禁海砂用于預(yù)應(yīng)力混凝土、鋼纖維混凝土以及有特殊要求的鋼筋混凝土中。 海南省新修訂的《海南省預(yù)拌混凝土應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》自2019年4月1日起實施，此次修訂將砂料的氯離子含量列為必檢項目，該措施可禁止違規(guī)使用海砂，避免海砂給建筑質(zhì)量安全帶來嚴(yán)重危害。 8月26日，為保障建設(shè)用砂供應(yīng)和工程質(zhì)量，福建省政府公開了住建廳、自然資源廳、工信廳、水利廳、生態(tài)環(huán)境廳、發(fā)改委、市場監(jiān)管局、福建海事局制定的《福建省保障建設(shè)用砂規(guī)范發(fā)展指導(dǎo)意見》。《意見》要求： 加強(qiáng)海砂資源勘查利用。有序開展海砂資源的勘查工作，探明可供出讓的海砂資源儲量。 加強(qiáng)海砂開采作業(yè)監(jiān)管。開采主體要依法編制施工通航安全保障方案并通過技術(shù)評審，及時辦理水上水下施工許可證。屬地政府要及時完成海砂開采區(qū)域的海域清理。加強(qiáng)對海砂開采總量、開采運(yùn)輸過程的管控，采取有效措施，減少海底泥沙擴(kuò)散污染和船舶施工帶來的水體污染，降低采砂施工和通航安全風(fēng)險，建立完善海砂開采管理長效機(jī)制。 嚴(yán)格控制海砂使用范圍。嚴(yán)禁將海砂違規(guī)用于建設(shè)工程結(jié)構(gòu)用砂。加強(qiáng)工程施工現(xiàn)場和商品混凝土生產(chǎn)用砂來源監(jiān)管。回填工程用砂量在1000萬立方米以上的港口、碼頭、機(jī)場等大型項目，要在設(shè)計階段明確用砂來源，鼓勵使用海砂回填。
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